Wątpliwe zmiany w Konwencji CMR

Pierwszy wpis na tym blogu miał dotyczyć skutków prawnych wejścia w dniu 21.02.2011 r. życie zmian w Konwencji CMR po przystąpieniu Polski do Protokołu z 1978 r. Zgłębiając temat, doszedłem jednak do wniosku, że wcale nie jest pewne, czy zmiany te w ogóle weszły w życie. Zaowocowało to stworzeniem tekstu, który okazał się w Rzeczpospolitej w dniu 19.03.2011 r.:

W wielu miejscach (m.in. na stronie internetowej Organizacji Narodów Zjednoczonych) podaje się, iż w dniu 21.02.2011 r. wszedł w Polsce w życie Protokół z dnia 05.07.1978 r. do Konwencji o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów CMR (zwany dalej Protokołem). Niestety istnieją poważne wątpliwości, czy rzeczywiście postanowienia Protokołu zostały w tym dniu skutecznie włączone do polskiego systemu prawnego.

Znaczące zmiany w Konwencji

Wspomniany protokół w istotny sposób zmienia przepisy Konwencji. W jej pierwotnym brzmieniu zgodnie z art. 23 ust. 3 odpowiedzialność przewoźnika za szkodę w towarze powstałą w trakcie przewozu ograniczona była do 25 złotych franków (franków Germinal) za kg wagi uszkodzonego towaru. Za złotego franka uważa się zaś franka wagi 10/31 grama złota o próbie 0,900. Nowe przepisy istniejący limit zastępują równowartością 8,33 SDR czyli Specjalnych Praw Ciągnienia – jednostki walutowej, którą posługuje się Międzynarodowy Fundusz Walutowy obliczanej na podstawie kursu kilku walut (euro, jena japońskiego, funta szterlinga i dolara amerykańskiego).

Zmiana znacząco wpływa na sytuację tysięcy polskich przewoźników oraz zakładów ubezpieczeń. Biorąc bowiem pod uwagę kursy obu jednostek liczone na dzień 31.12.2010 r. (kurs złotego franka podawany jest tylko raz na kwartał) nowe regulacje oznaczają kilkudziesięcioprocentowy wzrost limitu odpowiedzialności z kwoty 28,35 zł za kg do 38,26 zł za kg.

Brak publikacji

W przypadku tak istotnej zmiany przepisów można by oczekiwać takiego zachowania ustawodawcy, które nie wzbudzać będzie wątpliwości co do obowiązywania nowej regulacji. Niestety w opisywanym przypadku tryb wprowadzenia Protokołu do Konwencji CMR do polskiego porządku prawnego budzić musi poważne zastrzeżenia.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, iż do dnia dzisiejszego (22.02.2011 r.) ani tekst Protokołu do Konwencji CMR w języku polskim, ani oświadczenie rządowe o jego ratyfikacji nie zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw. Co więcej z informacji uzyskanych w Rządowym Centrum Legislacji wynika, iż również w najbliższym czasie nie można liczyć na taką publikację. Tymczasem sam akt ratyfikacji Protokołu podpisany został przez Prezydenta w dniu 27.10.2010 r. i złożony depozytariuszowi Konwencji w dniu 23.11.2010 r. (ponieważ zgodnie z zapisami Protokołu wchodzi on w życie w dziewięćdziesiątym dniu po złożeniu dokumentu ratyfikującego depozytariuszowi, podaje się, iż datą wejścia w życie jest właśnie 21.02.2011 r.). Właściwe organy miały więc prawie trzy miesiące na dokonanie stosownej publikacji w Dzienniku Ustaw, która w myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 14.04.2000 r. o umowach międzynarodowych winna nastąpić niezwłocznie.

Biorąc pod uwagę powyższe mocno wątpliwe jest, czy istotnie dokonane zmiany Konwencji CMR są obowiązujące. Wprawdzie zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji ogłoszenie jest warunkiem wejścia w życie wyłącznie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego, ale nie sposób przyjąć, iż polscy obywatele mogą być związani aktem prawnym, który nigdzie nie został ogłoszony, zwłaszcza w przypadku gdy akt ten zwiększa obowiązki jednych podmiotów i przyznaje prawa innym. Sytuacja taka jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego. Stosowaniu nowych przepisów stoi na przeszkodzie również prozaiczny fakt, iż niewiele osób ma świadomość, iż zmiany w ogóle miały miejsce. Charakterystyczne, iż o zmianach nie sposób się dowiedzieć z żadnego z wiodących programów zawierających bazę obowiązujących przepisów jak i z Internetowego Systemu Aktów Prawnych prowadzonego przez Sejm RP.

Brak zgody na ratyfikację

Brak ogłoszenia Protokołu do pewnego stopnia powiązany jest z poważniejszym zarzutem, jaki można postawić nowej regulacji. Ratyfikacja została bowiem dokonana bez zgody wyrażonej w ustawie, która w mojej ocenie była wymagana zgodnie z art. 89 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wniosku Ministra Infrastruktury o ratyfikację Protokołu brak jakiejkolwiek argumentacji za odstąpieniem od uzyskania zgody wyrażonej w ustawie. Ograniczono się wyłącznie do stwierdzenia, iż skoro Protokół nie spełnia przesłanek wyrażonych w art. 89 ust. 1 Konstytucji, jego ratyfikacja może nastąpić bez ustawowej zgody.

Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. W myśl art. 89 ust. 1 pkt 5 Konstytucji ustawowa zgoda na ratyfikację jest konieczna m.in. dla spraw uregulowanych w ustawie. W polskim systemie prawnym odpowiedzialność przewoźnika drogowego za szkodę w przewozie jest uregulowana w kodeksie cywilnym i w ustawie z dnia 15.11.1984 r. – Prawo przewozowe. Ta ostatnia ustawa w art. 1 ust. 3 stanowi przy tym wprost, iż stosuje się ją również do przewozów międzynarodowych, o ile umowa międzynarodowa nie stanowi inaczej. Nie ulega więc wątpliwości, iż postanowienia Konwencji CMR ingerują w polskie regulacje ustawowe i wyłączają ich zastosowanie w określonym zakresie do międzynarodowych przewozów drogowych towarów. Gdyby bowiem nie obowiązywała Konwencja CMR, te same stosunki prawne podlegałyby regulacjom polskich ustaw. Nie powinno więc budzić zastrzeżeń stwierdzenie, iż gdyby Konwencja CMR była obecnie wprowadzana do polskiego systemu prawnego, na jej ratyfikację konieczna byłaby zgoda wyrażona w ustawie. Taki sam wymóg obowiązywać musi w odniesieniu do zmian Konwencji zawartych w opisywanym Protokole. Nie do przyjęcia jest bowiem taka wykładnia postanowień Konstytucji, która zakłada, że skoro materia ustawowa jest już uregulowana w umowie międzynarodowej, to zmiana tej umowy nie wymaga już zgody wyrażonej w ustawie. Taka interpretacja umożliwiałaby władzy wykonawczej ingerowanie w kompetencje władzy ustawodawczej.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż konieczność uzyskania zgody wyrażonej w ustawie na ratyfikację Protokołu wynika również z art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji, gdyż  jego treść dotyczy praw obywatelskich wyrażonych w art. 64 Konstytucji stanowiącym, iż ochronie podlegają m.in. własność i inne prawa majątkowe. Zwiększając odpowiedzialność przewoźników wobec nadawców przesyłek, Protokół w istocie ingeruje w treść roszczeń majątkowych wobec przewoźników. Przewoźnicy oraz zakłady ubezpieczeń, które ubezpieczają ich działalność, w wyniku zmian w Konwencji CMR znajdą się w zupełnie nowej sytuacji prawnej, która skutkować może stratą znaczących kwot pieniężnych. Dotyczyć to będzie w szczególności zakładów ubezpieczeń, które choćby ustalając wysokość składek, z reguły zakładają limit odpowiedzialności przewidziany w Konwencji.

Z tych względów sposób ratyfikacji Protokołu budzi poważne wątpliwości co do zgodności z art. 89 ust. 1 Konstytucji.

Nieprawidłowe tłumaczenie

W świetle powyższych zarzutów zupełnie na marginesie można odnotować nieprawidłowe tłumaczenie postanowień Protokołu. W myśl oryginalnego tekstu Protokołu przeliczenie wartości 8,33 SDR na walutę lokalną powinno następować w dniu wyroku (ang. „date of the judgement”, franc. „date du jugement”, niem. „Tag des Urteils”). W załączonym do wniosku Ministra Infrastruktury o ratyfikację polskim tekście Protokołu „dzień wyroku” przetłumaczono jako „dzień oceny”, co znacząco wypacza treść przepisu. Na chwilę obecną nie sposób jednak stwierdzić, czy taka była ostateczna treść polskiego tekstu Protokołu, gdyż jak wspomniano powyżej, do dnia dzisiejszego nie został on opublikowany.

Konieczność zbadania konstytucyjności Protokołu

Konwencja CMR stanowi jeden z fundamentów prowadzenia działalności gospodarczej przez przewoźników międzynarodowych. Z tego względu niepożądana jest sytuacja, gdy istnieją wątpliwości co do tego, czy prawidłowo wprowadzono do polskiego porządku prawnego zmiany w Konwencji wynikające z Protokołu. Wydaje się więc, iż zasadnym byłoby, żeby któryś z podmiotów wymienionych w art. 191 Konstytucji (mogłaby to być np. organizacja zawodowa grupująca przewoźników międzynarodowych) wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności Protokołu z Konstytucją w zakresie trybu jego ratyfikacji i ogłoszenia.

Zobacz też kolejny wpis w tej sprawie: Zmiany w Konwencji CMR wreszcie opublikowane